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礦產(chǎn)資源管理將發(fā)生重大變革

自然資源部法規(guī)司負(fù)責(zé)人:礦產(chǎn)資源管理將發(fā)生重大變革

 

改革要點(diǎn)提示

嚴(yán)格控制礦業(yè)權(quán)協(xié)議出讓,全面推進(jìn)礦業(yè)權(quán)競(jìng)爭(zhēng)性出讓。主要是解決“暗箱操作”易滋生腐敗問(wèn)題,平等對(duì)待各類市場(chǎng)主體,更好地發(fā)揮市場(chǎng)在配置資源中的決定性作用。
 
對(duì)砂石土等直接出讓采礦權(quán)的實(shí)行“凈礦出讓”,做好用地用海用林用林等審批事項(xiàng)的銜接。主要是解決原來(lái)批礦與批地等脫節(jié)問(wèn)題,提高行政審批效果,但對(duì)礦業(yè)用地(包括尾礦庫(kù))改革仍然沒(méi)有明確的說(shuō)法。
 
明確部和省級(jí)及以下自然資源主管部門管理權(quán)限。目前有的省強(qiáng)調(diào)“生態(tài)優(yōu)先”,將市級(jí)礦業(yè)權(quán)許可上收到省級(jí),既不符合簡(jiǎn)政放權(quán)要求,也不符合礦產(chǎn)資源管理改革要求。
 
開放油氣勘查開采市場(chǎng),凈資產(chǎn)不低于3億元的內(nèi)外資公司,以后均有資格取得油氣礦業(yè)權(quán)。實(shí)行油氣探采合一制度。這對(duì)一些企業(yè)是個(gè)商機(jī)。
 
探礦權(quán)首次登記期限由此前的3年延長(zhǎng)至5年,每次延續(xù)時(shí)間由原來(lái)的2年調(diào)整為5年。這個(gè)需要相應(yīng)修改《礦產(chǎn)資源勘查區(qū)塊登記管理辦法》(國(guó)務(wù)院第240號(hào)令)。
 
改革礦產(chǎn)資源儲(chǔ)量分類,將礦產(chǎn)資源勘查分為普查、詳查、勘探三個(gè)階段。將固體礦產(chǎn)簡(jiǎn)化為資源量和儲(chǔ)量?jī)深?,資源量分為推斷資源量、控制資源量和探明資源量三級(jí),儲(chǔ)量分為可信儲(chǔ)量和證實(shí)儲(chǔ)量?jī)杉?jí)。油氣礦產(chǎn)分為資源量和地質(zhì)儲(chǔ)量?jī)深悾Y源量不再分級(jí),地質(zhì)儲(chǔ)量分為預(yù)測(cè)、控制、探明三級(jí)。這主要是為最大化降低社會(huì)認(rèn)知的信息交易成本,直接體現(xiàn)“有沒(méi)有”“有多少”“可采多少”。企業(yè)可根據(jù)技術(shù)能力確定技術(shù)可采儲(chǔ)量,根據(jù)經(jīng)營(yíng)決策確實(shí)經(jīng)濟(jì)可采儲(chǔ)量。
 
取消礦產(chǎn)資源儲(chǔ)量登記事項(xiàng),礦產(chǎn)資源儲(chǔ)量登記書內(nèi)容納入評(píng)審備案管理,不再作為礦業(yè)權(quán)登記要件,將評(píng)審備案結(jié)果作為統(tǒng)計(jì)的依據(jù)。這主要是通過(guò)縮減辦理環(huán)節(jié)和事項(xiàng),提高行政審批效率。
 
不再對(duì)探礦權(quán)保留、變更礦種,探礦權(quán)和采礦權(quán)延續(xù)、轉(zhuǎn)讓、出讓,劃定礦區(qū)范圍,查明、占用儲(chǔ)量登記,礦山閉坑,以及上市融資等環(huán)節(jié)由政府部門直接進(jìn)行評(píng)審備案。縮減政府直接評(píng)審備案范圍,主要是為了減輕礦業(yè)權(quán)人負(fù)擔(dān),也有利于推動(dòng)建立儲(chǔ)量評(píng)審市場(chǎng)服務(wù)體系。
 
財(cái)政出資的勘查項(xiàng)目,不再新設(shè)探礦權(quán),憑項(xiàng)目任務(wù)書開展地質(zhì)勘查工作。原來(lái)的規(guī)定本就多余,反而帶來(lái)很多麻煩。

 

 

推進(jìn)礦產(chǎn)資源管理改革須轉(zhuǎn)變觀念

 

 

 

為貫徹落實(shí)黨中央、國(guó)務(wù)院決策部署,針對(duì)多年來(lái)礦產(chǎn)資源管理中存在的突出問(wèn)題,自然資源部印發(fā)了《關(guān)于推進(jìn)礦產(chǎn)資源管理改革若干事項(xiàng)的意見(試行)》,對(duì)建立和實(shí)施礦業(yè)權(quán)出讓制度、優(yōu)化石油天然氣礦業(yè)權(quán)管理、改革礦產(chǎn)資源儲(chǔ)量分類和管理方式等作出了一系列重大的制度創(chuàng)新,體現(xiàn)了礦業(yè)權(quán)管理理念的重大轉(zhuǎn)變?!兑庖姟酚?020年5月1日起正式施行。針對(duì)目前自然資源系統(tǒng)對(duì)《意見》存在的一些模糊認(rèn)識(shí),筆者認(rèn)為必須切實(shí)轉(zhuǎn)變觀念,才能把部黨組關(guān)于礦產(chǎn)資源管理改革的決策部署落到實(shí)處,并為礦法修改積累實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。

 

 

須摒棄“出讓+審批”的礦業(yè)權(quán)出讓模式

 

《意見》的核心是全面推進(jìn)礦業(yè)權(quán)競(jìng)爭(zhēng)性出讓。系統(tǒng)內(nèi)一些人認(rèn)為,招標(biāo)、拍賣、掛牌方式出讓礦業(yè)權(quán)并不是新鮮事物。早在2003年原國(guó)土資源部就印發(fā)了《探礦權(quán)采礦權(quán)招標(biāo)拍賣掛牌管理辦法(試行)》(國(guó)土資發(fā)〔2003〕197號(hào)),2006年又印發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范礦業(yè)權(quán)出讓管理的通知》(國(guó)土資發(fā)〔2006〕12號(hào))。


實(shí)踐中,礦業(yè)權(quán)競(jìng)爭(zhēng)性出讓是如何操作的呢?先看一個(gè)實(shí)例。2010年前后,受原國(guó)土資源部委托,北方某省級(jí)國(guó)土資源部門招拍掛出讓了一個(gè)煤礦采礦權(quán),某國(guó)有企業(yè)以70多億元競(jìng)得了該采礦權(quán)。招拍掛結(jié)束后,該企業(yè)按競(jìng)買結(jié)果支付了價(jià)款,申領(lǐng)采礦許可證時(shí)卻被告知,需要先辦理項(xiàng)目立項(xiàng)、申請(qǐng)劃定礦區(qū)范圍、礦產(chǎn)資源開發(fā)利用方案評(píng)審、環(huán)境影響評(píng)價(jià)等一系列前置手續(xù)。因?yàn)榍爸檬掷m(xù)辦理問(wèn)題,一直到2017年初該企業(yè)仍未能取得該礦的采礦許可證,該企業(yè)支付了高額采礦權(quán)價(jià)款而長(zhǎng)期無(wú)法進(jìn)行采煤生產(chǎn),其間的財(cái)務(wù)成本就超過(guò)了10億元。聽起來(lái)匪夷所思,但實(shí)質(zhì)上是多年來(lái)自然資源系統(tǒng)把礦業(yè)權(quán)競(jìng)爭(zhēng)性出讓做成了簡(jiǎn)單的“出讓+審批”


此次《意見》提出的礦業(yè)權(quán)全面競(jìng)爭(zhēng)性出讓,并不是對(duì)2003年以來(lái)實(shí)施的礦業(yè)權(quán)分類出讓制度的直接復(fù)制,而是要對(duì)礦業(yè)權(quán)出讓制度重新進(jìn)行流程再造,切實(shí)維護(hù)礦業(yè)權(quán)人的合法權(quán)益。


一是礦業(yè)權(quán)出讓由自然資源主管部門主動(dòng)啟動(dòng)。出讓和審批是兩種完全不同的管理模式。審批由當(dāng)事人申請(qǐng)而啟動(dòng),當(dāng)事人不申請(qǐng)的,行政機(jī)關(guān)不能主動(dòng)啟動(dòng),而出讓則是行政機(jī)關(guān)主動(dòng)啟動(dòng)。自然資源主管部門組織出讓礦業(yè)權(quán),要根據(jù)礦產(chǎn)資源規(guī)劃和礦業(yè)權(quán)市場(chǎng)監(jiān)測(cè)情況,結(jié)合地質(zhì)調(diào)查等相關(guān)地質(zhì)工作成果,制訂科學(xué)可行的礦業(yè)權(quán)出讓方案。為了增加出讓方案的科學(xué)性,在制訂過(guò)程中可以充分聽取社會(huì)投資主體的意見。

 

二是將“出讓+審批”調(diào)整為“出讓+登記”。不再是將招標(biāo)、拍賣、掛牌出讓礦業(yè)權(quán)與原有的礦業(yè)權(quán)審批登記程序物理疊加,即競(jìng)得人與自然資源主管部門簽訂礦業(yè)權(quán)出讓合同后,僅獲得了申請(qǐng)礦業(yè)權(quán)的資格,仍需履行審批程序后,才能確定是否能夠取得礦業(yè)權(quán)。這種做法不符合基本的法理邏輯,對(duì)同一個(gè)礦業(yè)權(quán)不能既出讓又審批。自然資源主管部門與競(jìng)得人簽訂出讓合同,就意味著將礦業(yè)權(quán)授予競(jìng)得人,之后辦理物權(quán)登記即可,無(wú)須再履行行政審批程序。


三是“出讓+登記”不等于放棄政府監(jiān)管。礦產(chǎn)資源勘查開采活動(dòng)具有很強(qiáng)的外部性特征,必須由政府進(jìn)行必要監(jiān)管。自然資源主管部門在擬定礦業(yè)權(quán)出讓方案時(shí),應(yīng)當(dāng)將勘查開采要求、探轉(zhuǎn)采要求等相關(guān)管制性要求和條件“一攬子”寫入礦業(yè)權(quán)出讓公告和合同,給予社會(huì)投資主體充分的信息和預(yù)期。出讓礦業(yè)權(quán)后,自然資源主管部門應(yīng)當(dāng)依據(jù)合同約定的管制性要求,對(duì)礦業(yè)權(quán)人的勘查開采活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督管理。

 

 

必須全面推進(jìn)“凈礦”出讓

 

 

 

實(shí)踐中,由于礦業(yè)權(quán)出讓與礦業(yè)用地用海制度不銜接,導(dǎo)致一些礦山企業(yè)雖然獲得了礦業(yè)權(quán),卻無(wú)法實(shí)際開展勘查開采活動(dòng)。為切實(shí)解決這一問(wèn)題,《意見》把“凈礦”出讓確定為改革的目標(biāo)和方向,切實(shí)保障礦業(yè)權(quán)人的合法權(quán)益。

 

對(duì)于“凈礦”出讓,系統(tǒng)內(nèi)一些人存在畏難情緒,認(rèn)為難以推進(jìn)。筆者認(rèn)為,必須堅(jiān)定“凈礦”出讓的改革方向,尊重地質(zhì)工作規(guī)律和客觀實(shí)際,根據(jù)不同情況設(shè)定不同的“凈礦”要求。

 

出讓探礦權(quán)的,由于在出讓時(shí)不可能確定勘查開采用地用海的具體位置,因此不應(yīng)要求在出讓時(shí)就同步辦理好用地用海手續(xù)。但滿足以下要求即可視為實(shí)現(xiàn)了“凈礦”出讓:

 

一是權(quán)屬上的“干凈”,即擬出讓區(qū)塊沒(méi)有權(quán)屬爭(zhēng)議和糾紛;

二是規(guī)劃上的“干凈”,即擬出讓區(qū)塊中沒(méi)有各類保護(hù)區(qū)、生態(tài)紅線等禁止和限制區(qū)域,這些規(guī)劃條件既要考慮自然資源管理相關(guān)規(guī)劃,也要考慮環(huán)保、安全生產(chǎn)等可能影響礦產(chǎn)資源勘查開采實(shí)施的相關(guān)部門的規(guī)劃限制和政策限制;

三是要著眼于勘查、開采全過(guò)程,切實(shí)保障勘查開采作業(yè)用地用海,即出讓探礦權(quán)不僅要保障探礦權(quán)用地用海,也要保障探礦權(quán)將來(lái)轉(zhuǎn)為采礦權(quán)后同樣能夠順利開展工作。要提前做好規(guī)劃銜接,預(yù)留好礦業(yè)用地用海指標(biāo),加快辦理用地用海審批手續(xù)。

 

直接出讓采礦權(quán)的,在出讓時(shí)礦區(qū)范圍和用地用海位置基本能夠確定,因此可以要求在出讓采礦權(quán)時(shí)一并出讓土地使用權(quán)、海域使用權(quán)或者同步辦理用地用海手續(xù)。

“凈礦”的程度,除了要保證權(quán)屬和規(guī)劃上的“干凈”外,還要區(qū)分不同礦種的復(fù)雜程度,確定出讓采礦權(quán)時(shí)是一并出讓土地使用權(quán)、海域使用權(quán),還是同步辦理用地用海手續(xù)。同步辦理用地用海手續(xù)的,要盡可能縮短辦理時(shí)限和簡(jiǎn)化辦理?xiàng)l件,保障礦業(yè)權(quán)人在取得采礦權(quán)后能夠盡快取得用地用海權(quán)利,順利開展工作。

 

2019年12月,自然資源部印發(fā)實(shí)施的《自然資源部關(guān)于實(shí)施海砂采礦權(quán)和海域使用權(quán)“兩權(quán)合一”招拍掛出讓的通知》(自然資規(guī)〔2019〕5號(hào)),就是一并出讓海砂采礦權(quán)和海域使用權(quán)的有益探索,實(shí)現(xiàn)了精簡(jiǎn)、優(yōu)化海砂采礦權(quán)和海域使用權(quán)出讓環(huán)節(jié)和辦事流程的改革目標(biāo)。

 

此外,推進(jìn)“凈礦”出讓,需要在現(xiàn)行法律制度框架下進(jìn)一步拓展用地用海的方式,積極探索礦業(yè)權(quán)人通過(guò)租賃等多種方式使用勘查開采礦產(chǎn)資源所需的土地和海域。

 

 

同一礦種出讓登記實(shí)行同級(jí)管理

 

 

現(xiàn)行的礦業(yè)權(quán)出讓權(quán)限,按照礦產(chǎn)資源儲(chǔ)量規(guī)模、面積、礦種等多種標(biāo)準(zhǔn)劃分,同一礦種探礦權(quán)、采礦權(quán)審批權(quán)限不一致,探礦權(quán)、采礦權(quán)審批權(quán)限隨著儲(chǔ)量的變化也在不斷變化,既不利于提高管理效率,也使部省兩級(jí)的發(fā)證權(quán)限和責(zé)任始終處于不確定狀態(tài),給處理礦業(yè)權(quán)爭(zhēng)議帶來(lái)了極大的困難。針對(duì)這一問(wèn)題,《意見》在調(diào)整礦業(yè)權(quán)出讓管理權(quán)限的同時(shí),實(shí)行同一礦種探礦權(quán)采礦權(quán)出讓登記同級(jí)管理。

 

今后,自然資源部負(fù)責(zé)石油、烴類天然氣等14種重要戰(zhàn)略性礦產(chǎn)的探礦權(quán)采礦權(quán)出讓登記;戰(zhàn)略性礦產(chǎn)中的大宗礦產(chǎn),由省級(jí)自然資源主管部門負(fù)責(zé);其他礦種由省級(jí)及以下自然資源主管部門負(fù)責(zé)。也就是說(shuō),今后凡是由部負(fù)責(zé)出讓探礦權(quán)的礦種,無(wú)論儲(chǔ)量發(fā)生多大的變化,采礦權(quán)出讓也由部負(fù)責(zé),不再根據(jù)儲(chǔ)量的變化調(diào)整部省的出讓權(quán)限。《意見》明確了部省兩級(jí)出讓權(quán)限的劃分,把省及以下出讓權(quán)限的劃分交由省級(jí)自然資源主管部門確定。省級(jí)自然資源主管部門應(yīng)結(jié)合本省礦產(chǎn)資源勘查開發(fā)實(shí)際和行政管理能力,盡快明確省級(jí)及以下自然資源主管部門的出讓登記權(quán)限。同時(shí),部將對(duì)近年來(lái)發(fā)布的涉及探礦權(quán)采礦權(quán)出讓權(quán)限劃分的規(guī)章和規(guī)范性文件進(jìn)行全面清理。凡是與《意見》不一致的,要堅(jiān)決廢止,避免因文件沖突引發(fā)新的行政復(fù)議和行政訴訟。

 

 

全面推行油氣探采合一制度

 

 

現(xiàn)行礦法對(duì)油氣探礦權(quán)、采礦權(quán)規(guī)定了試采和滾動(dòng)勘探開發(fā)的制度。從實(shí)踐過(guò)程看,由于試采期限過(guò)短(一般為1年),企業(yè)難以在試采期間及時(shí)辦理采礦權(quán)審批登記手續(xù),造成了大量的以探代采、無(wú)證開采的違法行為。為切實(shí)解決這一問(wèn)題,《意見》規(guī)定了油氣探采合一制度,即油氣探礦權(quán)人發(fā)現(xiàn)可供開采的油氣資源的,在報(bào)告有登記權(quán)限的自然資源主管部門后即可進(jìn)行開采。進(jìn)行開采的油氣探礦權(quán)人應(yīng)當(dāng)在5年內(nèi)簽訂采礦權(quán)出讓合同,依法辦理采礦權(quán)登記。這是根據(jù)油氣勘查開采的技術(shù)邏輯作出的重大制度創(chuàng)新。

 

與固體礦產(chǎn)勘查、開采兩個(gè)階段截然分開不同,油氣礦產(chǎn)資源勘查開采的階段劃分相對(duì)模糊,一般而言找到油氣后馬上就能開采。但這并不等于油氣勘查開采就是一個(gè)階段,甚至是一個(gè)權(quán)利。油氣勘查開采活動(dòng)還是能夠明顯區(qū)別出勘查和開采,兩個(gè)階段的管理要求也是明顯不同的。在勘查向開采轉(zhuǎn)換的階段則與固體礦產(chǎn)有明顯的區(qū)別,即找到油氣后馬上就能開采。實(shí)行油氣探采合一制度使得油氣探礦權(quán)人有了更加明確的權(quán)利預(yù)期。值得注意的是,賦予油氣探礦權(quán)人特殊的開采權(quán)利并不是沒(méi)有任何的限制。由于勘查工作和開采工作的管理要求不同,自然資源主管部門應(yīng)當(dāng)在油氣探礦權(quán)出讓時(shí),將油氣探采合一的相關(guān)管理要求,特別是如何遵守環(huán)境保護(hù)、安全生產(chǎn)以及及時(shí)辦理采礦權(quán)等相關(guān)要求納入出讓合同,約束油氣礦業(yè)權(quán)人依法依約開展勘查開采活動(dòng)。

 

 

不得為財(cái)政出資勘查項(xiàng)目設(shè)定探礦權(quán)

 

 

我國(guó)礦產(chǎn)資源屬于國(guó)家所有。新中國(guó)成立以來(lái),國(guó)家投入了大量財(cái)政資金支持礦產(chǎn)資源勘查工作。為了保障國(guó)家財(cái)政出資的礦產(chǎn)資源勘查活動(dòng)順利實(shí)施,多年以來(lái),按照社會(huì)投資主體的管理方式,國(guó)家財(cái)政出資的勘查活動(dòng)也登記了探礦權(quán),這種做法明顯不符合礦法及《物權(quán)法》關(guān)于探礦權(quán)采礦權(quán)是物權(quán)的規(guī)定?!兑庖姟访鞔_,中央或地方財(cái)政出資勘查項(xiàng)目,不再新設(shè)置探礦權(quán)。今后,各級(jí)自然資源主管部門都不得再為財(cái)政出資勘查項(xiàng)目設(shè)定探礦權(quán)。《意見》實(shí)施前已經(jīng)設(shè)定的探礦權(quán),也要在探礦權(quán)到期后盡快注銷。

 

 

《意見》的實(shí)施對(duì)礦法修改意義重大

 
現(xiàn)行《礦產(chǎn)資源法》是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期出臺(tái)的,雖然于1996年進(jìn)行修改,但其主要制度并未作大的調(diào)整,已不能完全適應(yīng)建設(shè)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系和建設(shè)生態(tài)文明的要求。
《意見》確立的以全面推進(jìn)礦業(yè)權(quán)競(jìng)爭(zhēng)性出讓為核心的礦產(chǎn)資源管理制度,屬于在現(xiàn)行礦法規(guī)定之外的增量改革,其目的是進(jìn)一步發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的基礎(chǔ)性地位,平衡好礦產(chǎn)資源開發(fā)利用與生態(tài)環(huán)境保護(hù)的關(guān)系。2018年,礦法修改列入十三屆全國(guó)人大常委會(huì)立法規(guī)劃。自然資源部高度重視礦法修改工作,在深入研究、廣泛征求意見的基礎(chǔ)上,形成了《礦產(chǎn)資源法(修訂草案)》(送審稿)。《意見》關(guān)于全面推進(jìn)礦業(yè)權(quán)競(jìng)爭(zhēng)出讓、“凈礦”出讓、油氣探采合一等相關(guān)規(guī)定,與《礦產(chǎn)資源法》修改思路是完全一致的。因此,《意見》的實(shí)施對(duì)礦法修改意義重大。全系統(tǒng)要進(jìn)一步轉(zhuǎn)變觀念,認(rèn)真做好《意見》的貫徹實(shí)施工作,為礦法修改奠定實(shí)踐基礎(chǔ)。同時(shí),在實(shí)施《意見》的過(guò)程中,有一些問(wèn)題可能還需要更加深入的研究和實(shí)踐探索,逐步形成更加符合新時(shí)代要求的礦業(yè)權(quán)管理制度體系。

 

 

(注:作者系自然資源部法規(guī)司司長(zhǎng))

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