我國的自然保護區(qū)建設(shè)在取得成效的同時，也存在很多問題。有的保護區(qū)劃定的不夠科學(xué)，很多地方為爭取上級財政補貼，在沒有經(jīng)過科學(xué)論證的情況下，隨意申請劃定自然保護區(qū)；有的因為各種創(chuàng)建活動，過分追求保護區(qū)面積的增加等。這些問題的存在，導(dǎo)致部分自然保護區(qū)目前仍然存在保護區(qū)邊界范圍不清楚和功能規(guī)劃分區(qū)不明確的問題，這和探礦權(quán)、采礦權(quán)退出自然保護區(qū)息息相關(guān)。因為探礦權(quán)采礦權(quán)退出自然保護區(qū)必須界定兩個問題：一是要界定探礦權(quán)采礦權(quán)是不是在自然保護區(qū)范圍內(nèi)，二是要界定探礦權(quán)采礦權(quán)是不是在自然保護區(qū)的核心區(qū)和緩沖區(qū)范圍內(nèi)。

一是自然保護區(qū)的邊界范圍不清楚。根據(jù)《自然保護區(qū)條例》規(guī)定，“自然保護區(qū)的范圍和界線由批準建立自然保護區(qū)的人民政府確定，并標(biāo)明區(qū)界，予以公告。”

但實踐中，基于當(dāng)時申請劃定自然保護區(qū)的不科學(xué)，管理上的粗放和混亂，特別是土地權(quán)屬的矛盾，導(dǎo)致相當(dāng)部分自然保護區(qū)在建立時沒有明確的坐標(biāo)，自然保護區(qū)的邊界范圍并不清楚。

如果自然保護區(qū)的邊界范圍不清楚，直接導(dǎo)致如何認定探礦權(quán)和采礦權(quán)是否在自然保護區(qū)范圍內(nèi)這個問題的出現(xiàn)。如果不能確認探礦權(quán)采礦權(quán)在自然保護區(qū)范圍內(nèi)，就不能適用自然保護區(qū)的相關(guān)規(guī)定，要求探礦權(quán)采礦權(quán)退出就缺乏充足的法律依據(jù)。

二是自然保護區(qū)的功能分區(qū)不明確。按照《自然保護區(qū)條例》的規(guī)定，自然保護區(qū)可以分為核心區(qū)、緩沖區(qū)和實驗區(qū)。不同的功能分區(qū)保護力度是不一樣的，其中核心區(qū)和緩沖區(qū)內(nèi)范圍內(nèi)不允許建設(shè)任何生產(chǎn)設(shè)施，嚴格控制人類活動，實驗區(qū)范圍則允許有一定的生產(chǎn)設(shè)施和建設(shè)項目。

但實踐中我國已有的自然保護區(qū)還有相當(dāng)比例沒有明確劃分功能區(qū)。根據(jù)十部門57號文件，要求探礦權(quán)采礦權(quán)必須退出的是自然保護區(qū)的核心區(qū)和緩沖區(qū)。所以，判斷探礦權(quán)采礦權(quán)是否處于核心區(qū)和緩沖區(qū)就非常關(guān)鍵，如果自然保護區(qū)沒有劃定核心區(qū)和緩沖區(qū)，那么認定探礦權(quán)采礦權(quán)必須退出也是存在爭議的。

無論是目前自然保護區(qū)的法律政策還是礦產(chǎn)開發(fā)的實際需要，對探礦權(quán)采礦權(quán)退出自然保護區(qū)都應(yīng)該區(qū)別對待，切不可搞“一刀切”的政策。無數(shù)次歷史經(jīng)驗證明，“一刀切”、“層層加碼”的政策往往是矯枉過正，用力過頭，無法達到自然保護區(qū)和礦產(chǎn)資源開發(fā)的利益平衡，無法實現(xiàn)保護生態(tài)環(huán)境的初衷。

根據(jù)《自然保護區(qū)條例》的規(guī)定，禁止在自然保護區(qū)內(nèi)開礦、采石、挖沙等行為，從礦產(chǎn)資源開發(fā)利用的角度，可以看出所禁止的是采礦行為，并沒有禁止探礦行為。

《自然保護區(qū)條例》第二十七條規(guī)定，進入自然保護區(qū)核心區(qū)的科學(xué)研究觀測、調(diào)查活動應(yīng)當(dāng)經(jīng)自然保護區(qū)行政主管部門批準。所以，進入自然保護區(qū)的核心區(qū)的公益性、基礎(chǔ)性地質(zhì)調(diào)查活動，也應(yīng)當(dāng)?shù)玫阶匀槐Ｗo區(qū)行政主管部門的批準。但在辦理審批手續(xù)時，應(yīng)當(dāng)通過環(huán)境影響評價的程序，來評估地質(zhì)調(diào)查活動對環(huán)境造成的影響。

而對采礦權(quán)退出自然保護區(qū)，可通過兩種途徑，一、對邊界范圍和功能分區(qū)明確的自然保護區(qū)，所有礦業(yè)權(quán)可一律退出。二、而對邊界范圍和功能分區(qū)不明確，甚至盲目追求“高大上”且沒有保護功能的自然保護區(qū)，則可以通過調(diào)整自然保護區(qū)范圍的方式使部分采礦權(quán)合法化，從而達到“退出”的目的。

前文提到，截止到2015年，我國自然保護區(qū)保護面積達到14702.8萬公頃，約占整個國土面積的14.8%。礦產(chǎn)資源的賦存地也多在崇山峻嶺、奇峰險川之間，和設(shè)定的自然保護區(qū)的范圍多有重疊。環(huán)境保護屬于公共利益，“環(huán)保優(yōu)先”是一個普遍的原則，任何以犧牲環(huán)境保護為代價的經(jīng)濟發(fā)展都是不可取的。

但我們也必須認識到，礦產(chǎn)資源開發(fā)利用不僅僅涉及礦業(yè)權(quán)人的利益。礦產(chǎn)資源及能源安全是國家安全的重要組成部分，關(guān)系一國的經(jīng)濟安全和社會穩(wěn)定。目前世界上很多國家都將保障礦產(chǎn)資源安全作為國家資源戰(zhàn)略的首要目標(biāo)。我國政府也明確提出到2020年，基本形成比較完善的能源安全保障體系，能源自給能力保持在85%左右。

所以，涉及到礦產(chǎn)資源開發(fā)利用問題時，應(yīng)當(dāng)采取“兩害相權(quán)取其輕”的基本思路，合理評估自然環(huán)境生態(tài)系統(tǒng)保護和礦產(chǎn)資源開發(fā)的利益平衡。特別是針對原來自然保護區(qū)設(shè)定不科學(xué)，保護對象、保護等級和保護區(qū)劃定范圍沒有經(jīng)過科學(xué)論證的，應(yīng)當(dāng)經(jīng)過重新科學(xué)論證、合理劃定；對涉及戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源勘查開采的，保護區(qū)能夠縮小范圍或者異地補劃面積的，應(yīng)當(dāng)調(diào)整保護區(qū)的范圍，為礦產(chǎn)資源開發(fā)做好鋪墊。

自然保護區(qū)的調(diào)整是有法律和政策依據(jù)的。《自然保護區(qū)條例》第十五條第一款規(guī)定：“自然保護區(qū)的撤銷及其性質(zhì)、范圍、界線的調(diào)整或者改變，應(yīng)當(dāng)經(jīng)原批準建立自然保護區(qū)的人民政府批準。”

2013年國務(wù)院印發(fā)的《國家級自然保護區(qū)調(diào)整管理規(guī)定》中明確，國家級自然保護區(qū)調(diào)整包括的范圍調(diào)整、功能區(qū)調(diào)整及更改名稱，并規(guī)定了自然保護區(qū)調(diào)整的條件、程序和審批等內(nèi)容。北京、青海、陜西等多個省份也出臺了相關(guān)規(guī)定。

在前述情形均排除的情況下，自然保護區(qū)的核心區(qū)和緩沖區(qū)的采礦權(quán)，必須關(guān)停退出，涉及政府補償?shù)?，?yīng)當(dāng)給予公平合理的補償。

探礦權(quán)采礦權(quán)退出自然保護區(qū)的補償問題，既有理論依據(jù)支撐，也有法律政策的保護。

“信賴保護原則”是自然保護區(qū)內(nèi)合法探礦權(quán)采礦權(quán)退出獲得補償?shù)闹匾碚撘罁?jù)。信賴保護原則是行政法中最為重要的原則，屬于行政法領(lǐng)域的“帝王條款”。具體是指行政相對人基于對行政主體的授益性、合意性、指導(dǎo)性等行政行為的信賴而產(chǎn)生的值得保護的利益，這種行為不得隨意撤銷或者變更，否則應(yīng)對行政相對人的合法利益給予補償。因為行政行為具有確定力和公信力，所以政府要遵循基本的誠信原則，不得隨意撤銷或者變更原來生效的行政行為，確需撤銷或改變行政行為的，對于由此給相對人造成的損失應(yīng)當(dāng)給予補償。

從現(xiàn)有的法律政策來看，我國已經(jīng)在較為廣泛的領(lǐng)域建立了行政補償制度，比如土地管理、防沙治沙、消防、防洪、水資源利用等方面都有行政補償?shù)姆芍贫?。《物?quán)法》第一百二十三條規(guī)定：“依法取得的探礦權(quán)、采礦權(quán)、取水權(quán)和使用水域、灘涂從事養(yǎng)殖、捕撈的權(quán)利受法律保護。”

《行政許可法》第八條規(guī)定：“公民、法人或者其他組織依法取得的行政許可受法律保護，行政機關(guān)不得擅自改變已經(jīng)生效的行政許可。行政許可所依據(jù)的法律、法規(guī)、規(guī)章修改或者廢止，或者準予行政許可所依據(jù)的客觀情況發(fā)生重大變化的，為了公共利益的需要，行政機關(guān)可以依法變更或者撤回已經(jīng)生效的行政許可。由此給公民、法人或者其他組織造成財產(chǎn)損失的，行政機關(guān)應(yīng)當(dāng)依法給予補償。”這是行政信賴利益保護原則的重要體現(xiàn)，也是探礦權(quán)采礦權(quán)退出自然保護區(qū)應(yīng)當(dāng)給予補償?shù)闹苯臃梢罁?jù)。

十部門57號文件中也明確提出，“對自然保護區(qū)設(shè)立之前已存在的合法探礦權(quán)、采礦權(quán)和取水權(quán)，以及自然保護區(qū)設(shè)立之后各項手續(xù)完備且已征得保護區(qū)主管部門同意設(shè)立的探礦權(quán)、采礦權(quán)和取水權(quán)，要分類提出差別化的補償和退出方案，在保障探礦權(quán)、采礦權(quán)和取水權(quán)人合法權(quán)益的前提下，依法退出自然保護區(qū)核心區(qū)和緩沖區(qū)。”可以看出，中央層面政策文件對合法探礦權(quán)采礦權(quán)退出也明確是要給予補償?shù)摹?/p>

無論是保護區(qū)成立之前設(shè)立的礦業(yè)權(quán)，還是保護區(qū)成立之后，礦業(yè)權(quán)人經(jīng)過合法程序取得的探礦權(quán)、采礦權(quán)，都是基于對政府信賴形成的值得保護的利益，屬于《物權(quán)法》、《行政許可法》等法律法規(guī)規(guī)定的“信賴保護利益”，因政府原因?qū)е吕媸軗p的，應(yīng)當(dāng)給予補償。

我國行政補償原則沒有統(tǒng)一法律規(guī)定，不同法律中對補償原則表述不一。從適應(yīng)依法行政和建設(shè)法治政府的要求來看，公平補償原則應(yīng)當(dāng)作為探礦權(quán)采礦權(quán)退出自然保護區(qū)行政補償?shù)幕驹瓌t。政府及其相關(guān)部門出于保護自然保護區(qū)生態(tài)環(huán)境的需要，而使探礦權(quán)人采礦權(quán)人的合法權(quán)益遭受特別損害，能夠依據(jù)社會上公認的公平理念對探礦權(quán)人采礦權(quán)人進行補償。在補償?shù)姆秶?、?biāo)準、方式和程序上做到公平合理，較好地體現(xiàn)了社會公共利益和礦業(yè)權(quán)人合法利益平衡的補償原則。

同時，探礦權(quán)采礦權(quán)退出自然保護區(qū)的情形比較復(fù)雜，每種情況的具體補償標(biāo)準和補償范圍應(yīng)當(dāng)單獨考量。

對沒有完成出讓的探礦權(quán)采礦權(quán)的補償，主要體現(xiàn)在退還其在取得探礦權(quán)采礦權(quán)過程中已經(jīng)繳納的相關(guān)費用，比如探礦權(quán)價款、采礦權(quán)價款、探礦權(quán)使用費、采礦權(quán)使用費等。

對到期探礦權(quán)，探礦權(quán)人不申請延續(xù)或者轉(zhuǎn)為采礦權(quán)的，探礦權(quán)自然終止。如果探礦權(quán)人申請延續(xù)或者轉(zhuǎn)為采礦權(quán)，因自然保護區(qū)原因不予辦理相關(guān)登記的，應(yīng)當(dāng)給予探礦權(quán)人公平合理的補償。

對探礦權(quán)具體補償?shù)姆椒ê蜆?biāo)準有兩個，一是成本補償法：包括取得探礦權(quán)過程中已經(jīng)繳納的相關(guān)費用，如探礦權(quán)價款、探礦權(quán)使用費等探礦實際勘查投入，資金占用的成本。二是價值評估法：對探礦權(quán)的價值進行評估，根據(jù)評估結(jié)果給予補償。其中，處于勘查階段的探礦權(quán)到期的，如果其勘查結(jié)果沒有探明資源量的，經(jīng)儲量評審認為不應(yīng)該轉(zhuǎn)為下一勘查階段或者繼續(xù)進行投入的，探礦權(quán)自然終止，不需要給探礦權(quán)人補償。

這體現(xiàn)了探礦本身屬于高風(fēng)險的投資行為，特別是在普查階段的探礦行為，如果因為沒有探明資源量而造成投資損失，應(yīng)當(dāng)由探礦權(quán)人自己承擔(dān)。杜絕那些本來計劃主動放棄探礦權(quán)，不再打算進行勘查投入的，現(xiàn)在因為自然保護區(qū)退出有補償政策而不再主動放棄，要求政府給予補償?shù)那樾巍?/p>

對未到期探礦權(quán)，被要求強制退出自然保護區(qū)的，應(yīng)當(dāng)給予探礦權(quán)人補償。補償?shù)木唧w標(biāo)準同上。

采礦權(quán)到期的，如果采礦許可證年限和礦產(chǎn)資源開發(fā)利用方案確定的服務(wù)年限一致的，到期依法辦理注銷登記手續(xù)，不需要給予采礦權(quán)人補償。

采礦權(quán)到期的，如果采礦許可證年限短于礦產(chǎn)資源開發(fā)利用方案確定的服務(wù)年限，采礦權(quán)人申請延續(xù)，因自然保護區(qū)原因不予辦理延續(xù)登記的，需要給予采礦權(quán)人補償。

對采礦權(quán)具體補償?shù)姆椒ê蜆?biāo)準包括兩種。一是成本補償?shù)姆椒ǎ?/strong>包括補償剩余儲量對應(yīng)的價款、礦山基本建設(shè)投入剩余年限的折舊費用、資金占用的成本。二是價值評估的方法，對目前的采礦權(quán)價值進行評估，根據(jù)評估結(jié)果給予補償。未到期的采礦權(quán)，被要求強制退出自然保護區(qū)的，應(yīng)當(dāng)給予采礦權(quán)人補償。具體的補償?shù)姆椒ê蜆?biāo)準同上。