為什么各大國(guó)家紛紛制定關(guān)鍵礦產(chǎn)戰(zhàn)略？
一、
關(guān)鍵礦產(chǎn)戰(zhàn)略的依據(jù)：“關(guān)鍵性”的界定
目前，世界多個(gè)國(guó)家關(guān)注到關(guān)鍵礦產(chǎn)在新一輪礦業(yè)競(jìng)爭(zhēng)中的重要地位，關(guān)鍵礦產(chǎn)“關(guān)鍵性”的界定成為各國(guó)關(guān)鍵礦產(chǎn)戰(zhàn)略的基礎(chǔ)。關(guān)鍵礦產(chǎn)面臨著資源分布不均、儲(chǔ)量有限等更為復(fù)雜的潛在不確定性，其供應(yīng)鏈存在著隨時(shí)中斷的風(fēng)險(xiǎn)，因此，澳大利亞、日本、美國(guó)和歐盟4個(gè)國(guó)家（地區(qū)）在關(guān)鍵礦產(chǎn)“關(guān)鍵性”的界定上均提及供應(yīng)風(fēng)險(xiǎn)。關(guān)鍵礦產(chǎn)對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和國(guó)防安全的較高價(jià)值決定了其經(jīng)濟(jì)重要性，澳大利亞、日本、歐盟均認(rèn)為經(jīng)濟(jì)重要性是關(guān)鍵礦產(chǎn)界定的重要指標(biāo)。此外，日本和美國(guó)結(jié)合本國(guó)國(guó)情，日本將可操作性作為界定“關(guān)鍵性”的指標(biāo)之一，美國(guó)將市場(chǎng)動(dòng)態(tài)與產(chǎn)量增長(zhǎng)視為評(píng)價(jià)關(guān)鍵礦產(chǎn)“關(guān)鍵性”的重要指標(biāo)。
關(guān)鍵礦產(chǎn)的“關(guān)鍵性”標(biāo)準(zhǔn)
二、
關(guān)鍵礦產(chǎn)戰(zhàn)略的歷史演進(jìn)：國(guó)家對(duì)比
本文對(duì)澳大利亞、日本、歐盟和美國(guó)2006—2019年出臺(tái)的主要關(guān)鍵礦產(chǎn)政策文本進(jìn)行比較分析?？傮w來(lái)看，澳大利亞政府的相關(guān)政策出臺(tái)較晚，2016年之后加快在關(guān)鍵礦產(chǎn)戰(zhàn)略方面的布局，政策數(shù)量開(kāi)始上升，2019年確定關(guān)鍵礦產(chǎn)清單，主要政策目標(biāo)沒(méi)有發(fā)生變化。日本、歐盟、美國(guó)3個(gè)國(guó)家（地區(qū)）關(guān)鍵礦產(chǎn)戰(zhàn)略呈現(xiàn)政策數(shù)量增加、政策關(guān)注點(diǎn)系統(tǒng)化、清單定期更新與完善3個(gè)特征。
4個(gè)國(guó)家（地區(qū)）關(guān)鍵礦產(chǎn)政策文本累計(jì)頻次
三、
關(guān)鍵礦產(chǎn)戰(zhàn)略的工具選擇：國(guó)家對(duì)比
戰(zhàn)略目標(biāo)的達(dá)成依賴于合理且有效的政策工具選擇與使用。當(dāng)前4個(gè)國(guó)家（地區(qū)）主要運(yùn)用規(guī)制型政策工具，在關(guān)鍵礦產(chǎn)戰(zhàn)略制定和實(shí)施的過(guò)程中發(fā)揮了顯著的職能效用和助推作用，保證關(guān)鍵礦產(chǎn)戰(zhàn)略目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)；經(jīng)濟(jì)激勵(lì)型政策工具發(fā)揮輔助作用，引導(dǎo)企業(yè)投入關(guān)鍵礦產(chǎn)替代與回收技術(shù)研發(fā)，激發(fā)企業(yè)的創(chuàng)新能力，提高企業(yè)以及國(guó)家的礦產(chǎn)競(jìng)爭(zhēng)力；社會(huì)型政策工具作用日漸凸顯，參與主體涵蓋了政府、企業(yè)、非政府組織和公民等，涉及面廣泛，政策參與度高，通過(guò)各國(guó)企業(yè)間的彼此合作與關(guān)聯(lián)，在經(jīng)濟(jì)利益上實(shí)現(xiàn)更為緊密的聯(lián)系，增加關(guān)鍵礦產(chǎn)的供應(yīng)韌性。
關(guān)鍵礦產(chǎn)政策工具統(tǒng)計(jì)
四、
中國(guó)關(guān)鍵礦產(chǎn)戰(zhàn)略選擇
2016年11月，國(guó)務(wù)院批復(fù)通過(guò)《全國(guó)礦產(chǎn)資源規(guī)劃（2016—2020年）》，將石油、天然氣、煤炭、稀土、晶質(zhì)石墨等24種礦產(chǎn)列入戰(zhàn)略性礦產(chǎn)目錄，作為宏觀調(diào)控和監(jiān)督管理的重點(diǎn)對(duì)象。中國(guó)現(xiàn)階段所制定的戰(zhàn)略性礦產(chǎn)目錄主要依據(jù)國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全、國(guó)防安全和戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展需求角度制定，涵蓋了能源礦產(chǎn)、金屬礦產(chǎn)和非金屬礦產(chǎn)。然而，在后工業(yè)發(fā)展階段，特別是隨著高新技術(shù)發(fā)展和低碳技術(shù)進(jìn)步，以稀有、稀散和稀土元素為主體的關(guān)鍵礦產(chǎn)的重要地位與不可替代性更為顯著。關(guān)鍵礦產(chǎn)相對(duì)于戰(zhàn)略性礦產(chǎn)具有更高的經(jīng)濟(jì)重要性與供應(yīng)風(fēng)險(xiǎn)，同時(shí)還增加了戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的內(nèi)容，因此，中國(guó)制定關(guān)鍵礦產(chǎn)戰(zhàn)略要解決“關(guān)鍵性”的界定和政策工具選擇這兩個(gè)重要問(wèn)題。
我國(guó)戰(zhàn)略性礦產(chǎn)目錄
中國(guó)在界定關(guān)鍵礦產(chǎn)的“關(guān)鍵性”標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，可綜合考慮經(jīng)濟(jì)重要性與供應(yīng)風(fēng)險(xiǎn)這2個(gè)指標(biāo)。（1）關(guān)鍵礦產(chǎn)應(yīng)具備經(jīng)濟(jì)重要性。關(guān)鍵礦產(chǎn)對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)運(yùn)行、高新技術(shù)以及戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展具有至關(guān)重要的作用，在界定中國(guó)關(guān)鍵礦產(chǎn)目錄的過(guò)程中，應(yīng)評(píng)估各類礦產(chǎn)對(duì)中國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、國(guó)防建設(shè)的重要性，分類制定關(guān)鍵礦產(chǎn)目錄。（2）關(guān)鍵礦產(chǎn)具有高度的供應(yīng)風(fēng)險(xiǎn)。一方面，就本身屬性看，關(guān)鍵礦產(chǎn)具有地質(zhì)分布不均、替代性與回收率低的特點(diǎn)，這就決定了關(guān)鍵礦產(chǎn)供應(yīng)極度依賴一次礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)與礦產(chǎn)品貿(mào)易。另一方面，從供需關(guān)系看，關(guān)鍵礦產(chǎn)也存在國(guó)際市場(chǎng)供需趨緊、供應(yīng)地社會(huì)局勢(shì)動(dòng)蕩以及地緣政治關(guān)系不穩(wěn)定等風(fēng)險(xiǎn)因素，從而易引發(fā)供應(yīng)不穩(wěn)定或中斷。因此，中國(guó)應(yīng)理清本國(guó)的優(yōu)勢(shì)礦種與緊缺礦種，在對(duì)具備儲(chǔ)量?jī)?yōu)勢(shì)的稀土、鎢、銻等礦產(chǎn)加強(qiáng)保護(hù)的同時(shí)，關(guān)注銦、鍺等稀散稀有金屬礦產(chǎn)以及相關(guān)緊缺礦產(chǎn)的保護(hù)、采購(gòu)與儲(chǔ)備，降低關(guān)鍵礦產(chǎn)供應(yīng)和資源耗竭風(fēng)險(xiǎn)。
中國(guó)的稀土、銻、鎂等關(guān)鍵礦產(chǎn)儲(chǔ)量居世界前列，并且向眾多國(guó)家出口。中國(guó)應(yīng)充分利用具備高度經(jīng)濟(jì)價(jià)值與市場(chǎng)潛力的關(guān)鍵礦產(chǎn)，加強(qiáng)對(duì)優(yōu)勢(shì)礦產(chǎn)市場(chǎng)動(dòng)向的監(jiān)測(cè)，建立完善的資源保護(hù)與儲(chǔ)備相關(guān)的立法工作，保障資源安全以及未來(lái)競(jìng)爭(zhēng)力。中國(guó)關(guān)鍵礦產(chǎn)戰(zhàn)略首先要解決的問(wèn)題是“關(guān)鍵性”標(biāo)準(zhǔn)的界定，加快建立系統(tǒng)、分類分級(jí)和動(dòng)態(tài)更新的關(guān)鍵礦產(chǎn)目錄。
在建立關(guān)鍵礦產(chǎn)目錄的基礎(chǔ)上，應(yīng)通過(guò)完善礦產(chǎn)儲(chǔ)備體系、促進(jìn)替代和回收技術(shù)研發(fā)、實(shí)施“資源合作”等舉措，通過(guò)不同類型政策工具協(xié)調(diào)補(bǔ)充，構(gòu)建合理有效的關(guān)鍵礦產(chǎn)戰(zhàn)略。
第一，完善礦產(chǎn)儲(chǔ)備體系，加強(qiáng)資源安全的國(guó)內(nèi)保障。資源安全是國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展的命脈，資源安全保障程度越高，在國(guó)際舞臺(tái)擁有更多的話語(yǔ)權(quán)和影響力。中國(guó)應(yīng)完善礦產(chǎn)品儲(chǔ)備和礦產(chǎn)地儲(chǔ)備，制定科學(xué)、合理、可行的儲(chǔ)備體系。由于關(guān)鍵礦產(chǎn)供需關(guān)系易受到市場(chǎng)、技術(shù)等因素的影響，中國(guó)應(yīng)追蹤市場(chǎng)和技術(shù)動(dòng)態(tài)，及時(shí)調(diào)整儲(chǔ)備礦種和儲(chǔ)備規(guī)模。在完善關(guān)鍵礦產(chǎn)的儲(chǔ)備體系中，應(yīng)采用規(guī)制型政策工具，開(kāi)展以政府儲(chǔ)備為主的關(guān)鍵礦產(chǎn)儲(chǔ)備，同時(shí)，結(jié)合經(jīng)濟(jì)激勵(lì)型政策工具，引導(dǎo)企業(yè)參與關(guān)鍵礦產(chǎn)的儲(chǔ)備。
第二，促進(jìn)替代和回收技術(shù)研發(fā)，增強(qiáng)資源再生利用能力。中國(guó)有一部分關(guān)鍵礦產(chǎn)屬于短缺型、對(duì)外依賴型礦產(chǎn)，受國(guó)際礦業(yè)市場(chǎng)波動(dòng)、地緣政治關(guān)系的影響較大。因此，針對(duì)這部分關(guān)鍵礦產(chǎn)，中國(guó)應(yīng)采用規(guī)制型政策工具，建立強(qiáng)制回收制度，并通過(guò)經(jīng)濟(jì)激勵(lì)型政策工具、社會(huì)型政策工具的制定和實(shí)施，鼓勵(lì)企業(yè)研發(fā)短缺型、對(duì)外依賴型關(guān)鍵礦產(chǎn)的替代技術(shù)和回收利用技術(shù)，增強(qiáng)資源再生利用能力，進(jìn)而降低中國(guó)關(guān)鍵礦產(chǎn)的供應(yīng)風(fēng)險(xiǎn)。
第三，實(shí)施“資源合作”，建立多邊合作組織。中國(guó)應(yīng)充分利用部分關(guān)鍵礦產(chǎn)在國(guó)際市場(chǎng)的優(yōu)勢(shì)地位，并靈活運(yùn)用國(guó)際制度來(lái)處理國(guó)際糾紛，不斷提升中國(guó)的資源配置影響力。一方面，充分利用中國(guó)部分關(guān)鍵礦產(chǎn)的采冶技術(shù)優(yōu)勢(shì)，助力其他資源國(guó)的礦產(chǎn)開(kāi)發(fā)，更為深入地參與全球關(guān)鍵礦產(chǎn)的開(kāi)發(fā)利用。另一方面，以開(kāi)放國(guó)內(nèi)市場(chǎng)為牽引，建立關(guān)鍵礦產(chǎn)合作組織，鼓勵(lì)資源國(guó)、供給國(guó)、需求國(guó)加入組織，設(shè)立技術(shù)合作、市場(chǎng)開(kāi)放、供給優(yōu)先、金融服務(wù)等機(jī)制，增強(qiáng)中國(guó)在關(guān)鍵礦產(chǎn)資源配置方面的協(xié)調(diào)能力。（第一作者：葛建平，系中國(guó)地質(zhì)大學(xué)（北京）自然資源戰(zhàn)略發(fā)展研究院副院長(zhǎng)，教授、博士生導(dǎo)師。研究方向?yàn)橘Y源環(huán)境經(jīng)濟(jì)與政策。單位：中國(guó)地質(zhì)大學(xué)(北京)）
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