第十三屆全國人大常委會第十二次會議審議通過《中華人民共和國土地管理法》修正案，增加第十八條：國家建立國土空間規(guī)劃體系。經(jīng)依法批準(zhǔn)的國土空間規(guī)劃是各類開發(fā)、保護和建設(shè)活動的基本依據(jù)。為了解決改革過渡期的規(guī)劃銜接問題，新《土地管理法》還明確：已經(jīng)編制國土空間規(guī)劃的，不再編制土地利用總體規(guī)劃和和城鄉(xiāng)規(guī)劃。同時在附則中增加規(guī)定：編制國土空間規(guī)劃前，經(jīng)依法批準(zhǔn)的土地利用總體規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃繼續(xù)執(zhí)行。 就目前而言，《土地管理法》《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》都是有效法律。
隨著國土空間規(guī)劃體系的建立和實施，土地利用總體規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃將不再單獨編制和審批，最終將被國土空間規(guī)劃所取代。
過去的空間規(guī)劃類型很多，同時各個規(guī)劃之間相互協(xié)調(diào)不夠，交叉重疊比較多。如圖：
根據(jù)自然資源部于2019年5月23日發(fā)布《中共中央國務(wù)院關(guān)于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施的若干意見》，國土空間規(guī)劃是國家空間發(fā)展的指南、可持續(xù)發(fā)展的空間藍(lán)圖，是各類開發(fā)保護建設(shè)活動的基本依據(jù)。建立國家空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施，將主體功能區(qū)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃等空間規(guī)劃融合為統(tǒng)一的國土空間規(guī)劃，實現(xiàn)“多規(guī)合一”。
國土空間規(guī)劃的重要性不言而喻。做土地片區(qū)園區(qū)開發(fā)乃至房地產(chǎn)開發(fā)，要拿地，要在土地上規(guī)劃項目，不能不知國土空間規(guī)劃。但在實務(wù)中，我們發(fā)現(xiàn)，有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)和從業(yè)人員對此概念比較模糊，很多界限并不清楚。為此，我們專門撰寫了這篇《國土空間規(guī)劃基本知識》，希望用邏輯清晰的語言，使大家一文了解國土空間規(guī)劃。
總體規(guī)劃強調(diào)的是規(guī)劃的綜合性，是對一定區(qū)域，如行政全域范圍涉及的國土空間保護、開發(fā)、利用、修復(fù)做全局性安排。
對全國國土空間作出的全局安排，是全國國土空間保護、開發(fā)、利用、修復(fù)的政策和總綱。
由自然資源部會同相關(guān)部門組織標(biāo)注，由黨中央、國務(wù)院審定后印發(fā)。側(cè)重戰(zhàn)略性
對全國國土空間規(guī)劃落實，指導(dǎo)市縣國土空間規(guī)劃
由省級政府組織編制，經(jīng)同級人大常委會審議后報國務(wù)院審批。側(cè)重協(xié)調(diào)性。
· 市縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土空間規(guī)劃
對上級規(guī)劃要求的細(xì)化落實和具體安排。可因地制宜，將市縣與鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土空間規(guī)劃合并編制；也可以幾個鄉(xiāng)鎮(zhèn)為單元編制，由當(dāng)?shù)厝嗣裾M織編制。側(cè)重實施性。
相關(guān)的專項規(guī)劃強調(diào)的是專門性，一般是由自然資源部門或者相關(guān)部門來組織編制，可在國家級、省級和市縣級層面進行編制，特別是對特定的區(qū)域或者流域，為體現(xiàn)特定功能對空間開發(fā)保護利用作出的專門性安排。
相關(guān)專項規(guī)劃可在國家、省和市縣級層級編制，不同層級、不同地區(qū)的專項規(guī)劃可結(jié)合實際選擇編制的類型和精度。
海岸帶、自然保護地等專項規(guī)劃及跨行政區(qū)或流域地國土空間規(guī)劃，由所在區(qū)域或上一級政府自然主管部門牽頭組織編制，報同級政府審批。
交通、能源、水利等涉及空間利用的某一領(lǐng)域?qū)ｍ椧?guī)劃，由相關(guān)部門組織編制。
詳細(xì)規(guī)劃是開展國土空間開發(fā)保護活動，包括實施國土空間用途管制、核發(fā)城鄉(xiāng)建設(shè)項目規(guī)劃許可，進行各項建設(shè)的法定依據(jù)。這次特別明確，在城鎮(zhèn)開發(fā)邊界外，將村莊規(guī)劃作為詳細(xì)規(guī)劃，進一步規(guī)范了村莊規(guī)劃。
詳細(xì)規(guī)劃強調(diào)實施性，一般是在市縣以下組織編制，是對具體地塊用途和開發(fā)強度等作出的實施性安排。
城鎮(zhèn)開發(fā)邊界外的鄉(xiāng)村地區(qū)，以一個或幾個行政村為單元，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府組織編制“多規(guī)合一”的實用性村莊規(guī)劃，作為詳細(xì)規(guī)劃，報上一級人民政府審批。
城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內(nèi)，由市縣自然資源主管部門組織編制詳細(xì)規(guī)劃，報同級政府審批。
關(guān)于新的國土空間規(guī)劃和現(xiàn)有規(guī)劃的銜接工作，在協(xié)調(diào)性與一致性的處理過程中，有四個不得突破：
①不得突破土地利用總體規(guī)劃確定的耕地保有量等約束性指標(biāo)；
②不得突破已經(jīng)確定的生態(tài)保護紅線和永久基本農(nóng)田控制線；
③不得突破城市、鎮(zhèn)的總體規(guī)劃所確定的禁止建設(shè)區(qū)等規(guī)劃強制性的內(nèi)容；
④不得突破新的國土空間規(guī)劃提出的一些新的管理要求。
《中共中央國務(wù)院關(guān)于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施的若干意見》明確要求，要解決規(guī)劃審批周期過長的問題，大幅壓縮規(guī)劃審批時間。主要有四個方面：
第一，減少報國務(wù)院審批總體規(guī)劃的城市數(shù)量
過去土地利用總體規(guī)劃和城市規(guī)劃報國務(wù)院審批的城市，分別是106個和108個，其中31個省會城市和直轄市，5個計劃單列市，剩下的主要是按城市規(guī)模來確定的。
這次要體現(xiàn)地方對規(guī)劃的自主權(quán)，主要是落實國家的控制性指標(biāo)和管控邊界。國務(wù)院審批城市重點是計劃單列市、省會城市、直轄市這三類，一共是36個城市，其他指定城市要大大減少，初步設(shè)想的名單大概在50個以下，在審批數(shù)量上要減少一半。
《若干意見》明確指出管什么批什么，上一級政府審查下一級政府的規(guī)劃，要明確上一級政府對下一級政府規(guī)劃有什么要求，從技術(shù)性審查轉(zhuǎn)換到控制性審查。重點審查發(fā)展目標(biāo)、約束性指標(biāo)、管控邊界、相鄰關(guān)系四個方面，審查內(nèi)容會大大減少。初步設(shè)想是把報國務(wù)院審批總體規(guī)劃審查時間盡量控制在90天內(nèi)。
第三， 取消編制大綱或規(guī)劃綱要的審查環(huán)節(jié)
就是在規(guī)劃成果正式上報前的一個中間審查環(huán)節(jié)，減少重復(fù)性的審查，取消這個環(huán)節(jié)也可以壓縮時間。
第四， 對于市縣一級不是報國務(wù)院批準(zhǔn)的城市審查內(nèi)容和程序，由省一級人民政府根據(jù)自身的實際情況來確定。
資料參考：李顯東 孟磊《中華人民共和國土地管理法適用指南與案例釋義》
2019年7月18日，自然資源部辦公廳印發(fā)《關(guān)于開展國土空間規(guī)劃“一張圖”建設(shè)和現(xiàn)狀評估工作的通知》，明確依托國土空間基礎(chǔ)信息平臺，全面開展國土空間規(guī)劃“一張圖”建設(shè)和市縣國土空間開發(fā)保護現(xiàn)狀評估工作。
各地應(yīng)以第三次全國國土調(diào)查成果為基礎(chǔ)，整合規(guī)劃編制所需的空間關(guān)聯(lián)現(xiàn)狀數(shù)據(jù)和信息，形成坐標(biāo)一致、邊界吻合、上下貫通的一張底圖，用于支撐國土空間規(guī)劃編制
Step2—建設(shè)完善國土空間基礎(chǔ)信息平臺
省、市、縣各級應(yīng)抓緊建設(shè)國土空間基礎(chǔ)信息平臺，并與國家級平臺對接，實現(xiàn)縱向聯(lián)通，同時推進與其他相關(guān)部門信息平臺的橫向聯(lián)通和數(shù)據(jù)共享?；谄脚_，建設(shè)從國家到市縣級的國土空間規(guī)劃“一張圖”實施監(jiān)督信息系統(tǒng)，開展國土空間規(guī)劃動態(tài)監(jiān)測評估預(yù)警。
Step3—疊加各級各類規(guī)劃成果，構(gòu)建國土空間規(guī)劃“一張圖”
各地自然資源主管部門在推進省級國土空間規(guī)劃和市縣國土空間總體規(guī)劃編制中，應(yīng)及時將批準(zhǔn)的規(guī)劃成果向本級平臺入庫，作為詳細(xì)規(guī)劃和相關(guān)專項規(guī)劃編制和審批的基礎(chǔ)和依據(jù)。經(jīng)核對和審批的詳細(xì)規(guī)劃和相關(guān)專項規(guī)劃成果由自然資源主管部門整合疊加后，形成以一張地圖為基礎(chǔ)，可層層疊加打開的國土空間規(guī)劃“一張圖”，為統(tǒng)一國土空間用途管制、實施建設(shè)項目規(guī)劃許可、強化規(guī)劃實施監(jiān)督提供支撐。
四、國土空間規(guī)劃下的“三區(qū)三線”劃定
“三區(qū)三線”：是根據(jù)城鎮(zhèn)空間、農(nóng)業(yè)空間、生態(tài)空間三種類型的空間，分別對應(yīng)劃定的城鎮(zhèn)開發(fā)邊界、永久基本農(nóng)田保護紅線、生態(tài)保護紅線三條控制線。
三類空間，既不像兩條保護紅線那樣，是國土空間資源保護的核心區(qū)域，又不像城鎮(zhèn)開發(fā)邊界那樣，是承載開發(fā)建設(shè)項目落地的主要空間載體，所以管控要求和劃定方法彈性比較大。在三類空間劃定中，需要根據(jù)各地區(qū)保護重點和發(fā)展側(cè)重，對指標(biāo)進行細(xì)化設(shè)定，要形成更加符合地方實際的三類空間。
城市開發(fā)邊界是根據(jù)地形地貌、自然生態(tài)、環(huán)境容量和基本農(nóng)田等因素劃定的，可進行城市開發(fā)建設(shè)和禁止進行城市開發(fā)建設(shè)的區(qū)域之間的空間界線，是允許城市建設(shè)用地拓展的最大邊界。城市開發(fā)建設(shè)用地與非開發(fā)建設(shè)用地的分界線，是控制城市無序蔓延而采取的一種技術(shù)手段和政策措施。通過劃定城市開發(fā)邊界，有利于踐行生態(tài)文明理念，加強生態(tài)環(huán)境保育和建設(shè)；有利于避免出現(xiàn)大城市無限擴張、中小城市無序發(fā)展，合理配置空間資源；有利于優(yōu)化城市空間結(jié)構(gòu)，合理布局城市功能用地；有利于引導(dǎo)地方政府盤活城市用地存量，節(jié)約集約用地。
城鎮(zhèn)開發(fā)邊界指的是中心城區(qū)的邊界而不是市轄區(qū)的邊界。
城鎮(zhèn)開發(fā)邊界劃定技術(shù)路線
根據(jù)《關(guān)于全面實行永久基本農(nóng)田特殊保護的通知》（國土資規(guī)[2018]1號），堅持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略，堅持最嚴(yán)格的耕地保護制度和最嚴(yán)格的節(jié)約用地制服，以守住永久基本農(nóng)田控制線為目標(biāo)，以建立健全“劃、建、管、補、護”長效機制為重點，鞏固劃定成果，完善保護措施，提高監(jiān)管水平，逐步構(gòu)建形成保護有力、建設(shè)有效、管理有序的永久基本農(nóng)田特殊保護格局。
永久基本農(nóng)田保護紅線劃定技術(shù)路線
根據(jù)中共中央辦公廳 國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于劃定并嚴(yán)守生態(tài)保護紅線的若干意見》（廳字[2017]2號），以改善生態(tài)環(huán)境質(zhì)量為核心，以保障和維護生態(tài)功能為主線，按照山水林田湖系統(tǒng)保護的要求，劃定并嚴(yán)守生態(tài)保護紅線，實現(xiàn)一條紅線管控重要生態(tài)空間，確保生態(tài)功能不降低、面積不減少、性質(zhì)不改變，維護國家生態(tài)安全，促進經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展。
《生態(tài)保護紅線劃定指南》（環(huán)辦生態(tài)[2017]48號），生態(tài)保護紅線原則上按禁止開發(fā)區(qū)域的要求進行管理。嚴(yán)禁不符合主體功能定位的各類開發(fā)活動，嚴(yán)禁任意該改變用途，確保生態(tài)功能不降低、面積不減少、性質(zhì)不改變。因國家重大基礎(chǔ)設(shè)施、重大民生保障項目建設(shè)等需要調(diào)整的，由省級政府組織論證，提出調(diào)整方案，經(jīng)環(huán)境保護部、國家發(fā)展改革委會同有關(guān)部門提出審核意見后，報國務(wù)院批準(zhǔn)。
國土空間用途管制是指在國土空間規(guī)劃確定空間用途及開發(fā)利用限制條件（詳細(xì)規(guī)劃為主）的基礎(chǔ)上，在國土空間開發(fā)利用許可、用途變更審批和開發(fā)利用監(jiān)管等環(huán)節(jié)，對耕地、林地、草原、河流、湖泊、濕地、海域、無居民海島等所有國土空間用途或功能進行監(jiān)管。
國土空間用途管制本質(zhì)是對基于土地發(fā)展權(quán)的空間管制。
我國現(xiàn)行兩級土地發(fā)展權(quán)，一級是上級政府對下級區(qū)域的建設(shè)許可，二級是政府對建設(shè)項目、用地的規(guī)劃許可。
一級土地發(fā)展權(quán)控制下的空間管制規(guī)劃，主要體現(xiàn)國家與地方，上級與下級政府的關(guān)系乃至博弈過程，都是責(zé)任規(guī)劃。
二級土地發(fā)展權(quán)，既有權(quán)益規(guī)劃也有責(zé)任規(guī)劃，詳細(xì)規(guī)劃體現(xiàn)權(quán)益規(guī)劃思想。
資料來源：林堅，土地發(fā)展權(quán)、空間管制與規(guī)劃協(xié)同；同濟規(guī)劃TJUPDI
國土空間用途管制的變更
進行土地片區(qū)開發(fā)，首先得明白土地性質(zhì)，明確當(dāng)?shù)匾?guī)劃，是否啟用國土空間規(guī)劃體系，才能合法合規(guī)開展后續(xù)工作，了解學(xué)習(xí)國土空間規(guī)劃相關(guān)知識，是項目發(fā)展的前提和基礎(chǔ)。
總規(guī)、控規(guī)、修規(guī)、概念性規(guī)劃及相互關(guān)系
鑒于目前仍處于國土空間規(guī)劃與土地總規(guī)、控規(guī)并行階段，這里也將現(xiàn)行土地總規(guī)、控規(guī)、修規(guī)、概念性規(guī)劃的內(nèi)容及相互關(guān)系列示如下，有利于增強大家對于土地規(guī)劃的了解：
總體規(guī)劃到控制性詳細(xì)規(guī)劃然后到修建性詳細(xì)規(guī)劃，其實是由宏觀到微觀、由淺到深的過程。
下圖：總規(guī)、控規(guī)、修規(guī)、概念性規(guī)劃之間的關(guān)系圖
總規(guī)、控規(guī)、詳規(guī)、概規(guī)
國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃（五年規(guī)劃）：
是全國或者某一地區(qū)經(jīng)濟、社會發(fā)展的總體綱要，是具有戰(zhàn)略意義的指導(dǎo)性文件。國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃統(tǒng)籌安排和指導(dǎo)全國或某一地區(qū)的社會、經(jīng)濟、文化建設(shè)工作。
總規(guī)，全稱城市總體規(guī)劃，是指當(dāng)?shù)卣罁?jù)國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃以及當(dāng)?shù)氐淖匀画h(huán)境、資源條件、歷史情況、現(xiàn)狀特點，統(tǒng)籌兼顧、綜合部署，為確定城市的規(guī)模和發(fā)展方向，協(xié)調(diào)城市空間布局等所作的一定期限內(nèi)的綜合部署和具體安排。
城市總體規(guī)劃是城市規(guī)劃編制工作的第一階段，也是城市建設(shè)和管理的依據(jù)。
簡單說就是政府根據(jù)未來的發(fā)展，對未開發(fā)的區(qū)域做的總體規(guī)劃，如下圖所示，根據(jù)色塊的不同，土地性質(zhì)和用途不同。如黃色是居住用地，紅色商務(wù)金融用地，可看下面詳細(xì)的圖例：
是指在城市總體規(guī)劃的基礎(chǔ)上，對局部地區(qū)的土地利用、人口分布、公共設(shè)施、城市基礎(chǔ)設(shè)施的配置等方面所作的進一步安排。
控制性詳細(xì)規(guī)劃（控規(guī)）：
以城市城市總體規(guī)劃或分區(qū)規(guī)劃為依據(jù)，確定建設(shè)地區(qū)的土地使用性質(zhì)和使用強度的控制指標(biāo)、道路和工程管線控制性位置以及空間環(huán)境控制的規(guī)劃要求。
控制性詳細(xì)規(guī)劃文本的內(nèi)容要求：
(一)總則：制定詳細(xì)規(guī)劃的依據(jù)和原則，主管部門和管理權(quán)限；
(二)土地使用和建筑詳細(xì)規(guī)劃管理通則；
6.市政公用設(shè)施、交通設(shè)施的配置和管理要求；
(三)地塊劃分以及各地塊的使用性質(zhì)、詳細(xì)規(guī)劃控制原則、規(guī)劃設(shè)計要求；
(四)各地塊控制指標(biāo)一覽表：詳細(xì)規(guī)劃控制指標(biāo)分為規(guī)定性和指導(dǎo)性兩類。前者是必須遵照執(zhí)行的，后者是參照執(zhí)行的。
1.詳細(xì)規(guī)劃指標(biāo)一般為以下各項：
(7)停車泊位及其他需要配置的公用設(shè)施。
2.指導(dǎo)性指標(biāo)一般為以下各項：
修建性詳細(xì)規(guī)劃（修規(guī)）：
是以城市總體規(guī)劃、分區(qū)規(guī)劃或控制性詳細(xì)規(guī)劃為依據(jù)，制訂用以指導(dǎo)各項建筑和工程設(shè)施的設(shè)計和施工的規(guī)劃設(shè)計。是城市詳細(xì)規(guī)劃的一種。
（一）修建性詳細(xì)規(guī)劃文件為規(guī)劃設(shè)計說明書；
6、各項專業(yè)工程規(guī)劃及管網(wǎng)綜合；
8、主要技術(shù)經(jīng)濟指標(biāo)，一般應(yīng)包括以下各項：
（二）修建性詳細(xì)規(guī)劃圖包括：規(guī)劃地區(qū)現(xiàn)狀圖、規(guī)劃總平面圖、各項專業(yè)規(guī)劃圖、豎向規(guī)劃圖、反映規(guī)劃
介于發(fā)展規(guī)劃和建設(shè)規(guī)劃之間的一種新的提法，傾向于勾勒在最佳狀態(tài)下能達(dá)到的理想藍(lán)圖。它強調(diào)思路的創(chuàng)新性、前瞻性和指導(dǎo)性（未列入規(guī)劃體系中）。概念性規(guī)劃在國外比較常見，它不是規(guī)劃層次系列中的某一層次，而是在任何一個層次均可進行概念規(guī)劃。
但是，由于概念規(guī)劃側(cè)重于發(fā)展方向和各學(xué)科的綜合平衡，而不是做出詳細(xì)的規(guī)劃設(shè)計，因此多出現(xiàn)于城市的、社區(qū)的或局部地帶的層面和規(guī)劃范圍。與總規(guī)相比，概念規(guī)劃強調(diào)內(nèi)容簡化，區(qū)分輕重緩急，注重長遠(yuǎn)效益和整體效益。
概念規(guī)劃提供的是客觀的全局性的發(fā)展政策與設(shè)想，在微觀層面（具體操作層面）具有不確定性、模糊性和靈活性的特點，微觀層面的內(nèi)容可根據(jù)環(huán)境的變化及時調(diào)整。
規(guī)劃紅線 一般稱道路紅線，指城市道路用地規(guī)劃控制線。包括用地紅線、道路紅線和建筑紅線，對“紅線”的管理體現(xiàn)在...
七線：紅線、綠線、藍(lán)線、紫線、黑線、橙線和黃線
“紅線”是指道路用地與其它建設(shè)用地分界線，紅線與建筑控制線之間還有可能存在綠線，黃線等；
“綠線”是規(guī)劃城市公共綠地、公園、單位綠地和環(huán)城綠地等；
“藍(lán)線”規(guī)定城市水面，主要包括河流、湖泊及護堤；
“黑線”規(guī)定給排水、電力、電信、燃?xì)獾仁姓芫W(wǎng)。
規(guī)劃紅線/
一般稱道路紅線，指城市道路用地規(guī)劃控制線。包括用地紅線、道路紅線和建筑紅線，對“紅線”的管理體現(xiàn)在對容積率、建設(shè)密度和建設(shè)高度等的規(guī)劃管理。
規(guī)劃綠線/
是指城市各類綠地范圍的控制線。按建設(shè)部出臺的《城市綠線管理辦法》規(guī)定，綠線內(nèi)的土地只準(zhǔn)用于綠化建設(shè)，除國家重點建設(shè)等特殊用地外，不得改為他用。
規(guī)劃藍(lán)線/
一般稱河道藍(lán)線，是指水域保護區(qū)，即城市各級河、渠道用地規(guī)劃控制線，包括河道水體的寬度、兩側(cè)綠化帶以及清淤路。根據(jù)河道性質(zhì)的不同，城市河道的藍(lán)線控制也不一樣。
一般稱“電力走廊”，指城市電力的用地規(guī)劃控制線。建筑控制線原則上在電力規(guī)劃黑線以外，建筑物任何部分不得突入電力規(guī)劃黑線范圍內(nèi)。
1、道路規(guī)劃紅線：一般稱道路紅線，指城市道路用地規(guī)劃控制線。
2、河道規(guī)劃藍(lán)線：一般稱河道藍(lán)線，指城市各級河、渠道用地規(guī)劃控制線。
3、綠地規(guī)劃綠線：一般稱綠線，指城市各級綠地用地規(guī)劃控制線。
4、電力規(guī)劃黑線：一般稱電力走廊，指城市電力線路用地規(guī)劃控制線。
5、文物保護規(guī)劃紫線：指核定為文物保護單位或建筑保護單位用地及其周圍進行規(guī)劃保護的規(guī)劃控制線。
6、建筑控制線：指根據(jù)城市規(guī)劃需要確定的建筑物可建范圍的控制線。
7、建筑紅線：指經(jīng)規(guī)劃確定的建筑物基底位置的控制線。
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