5月1日，自然資源部印發(fā)的《關(guān)于推進(jìn)礦產(chǎn)資源管理改革若干事項的意見（試行）》（以下簡稱《意見》）正式實施。這項改革包括諸多舉措——礦業(yè)權(quán)競爭性出讓，開放油氣市場，充分發(fā)揮市場在配置資源中的決定性作用；在儲量管理方面減材料、減環(huán)節(jié)，為企業(yè)松綁減負(fù)……能下放的全部下放，能取消的堅決取消，一系列“放管服”改革措施，為推動自然資源治理體系現(xiàn)代化不斷掃除制度障礙。
推進(jìn)礦業(yè)權(quán)出讓制度改革——轉(zhuǎn)變政府職能
問題在哪里，改革的發(fā)力點(diǎn)就在哪里。全面推進(jìn)競爭性出讓、嚴(yán)格控制協(xié)議出讓，將絕大部分礦業(yè)權(quán)交給市場主體；根據(jù)地質(zhì)勘查工作規(guī)律，探礦權(quán)登記期限由2年延長至5年，等等，《意見》的諸多改革措施，是自然資源部牢牢把握中央改革精神，立足有關(guān)試點(diǎn)經(jīng)驗，聚焦市場主體和礦業(yè)企業(yè)的痛點(diǎn)難點(diǎn)，解決實際問題的“放管服”改革舉措。
過去，按照勘查投入、儲量、面積等不同標(biāo)準(zhǔn)，探礦權(quán)采礦權(quán)的登記審批管理權(quán)限經(jīng)常在上下級之間轉(zhuǎn)來轉(zhuǎn)去，令礦企很是頭疼。
以煤炭為例，勘查區(qū)塊面積大于30平方公里（含）的勘查項目，由原國土資源部頒發(fā)探礦權(quán)證；煤井田儲量1億噸（含）以上，由原國土資源部頒發(fā)采礦許可證。礦企在多年的工作中，勘查面積擴(kuò)大或者追加投入是常有的事，因此辦證需要在上下級管理部門間來回跑。
企業(yè)苦于“來回辦證”久矣。改革的刀刃，首先要切中這樣的痛點(diǎn)?！兑庖姟访鞔_，實行同一礦種探礦權(quán)采礦權(quán)出讓登記同級管理。今后，無論勘查投入、面積、儲量多少，礦業(yè)權(quán)出讓登記只按礦種分類管理。石油、放射性礦產(chǎn)、稀土等14種重要戰(zhàn)略性礦產(chǎn)的礦業(yè)權(quán)出讓、登記，統(tǒng)一由自然資源部負(fù)責(zé)，其余由地方自然資源主管部門負(fù)責(zé)。
“這項改革，將在一定程度上減少企業(yè)的材料成本和‘跑路費(fèi)’。”中國礦業(yè)聯(lián)合會會長彭齊鳴認(rèn)為，實行同一礦種探礦權(quán)采礦權(quán)出讓登記同級管理，減少了行政管理環(huán)節(jié)，簡化了審批要件，有助于減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)。
《意見》提出，積極推進(jìn)“凈礦”出讓。這是落實“放管服”改革中對政府提出的 “服”的要求。
長期以來，有些采礦權(quán)出讓后，因為前期各種進(jìn)場手續(xù)繁雜，取得土地、海域、林地、草地等使用權(quán)周期長，導(dǎo)致企業(yè)在取得礦業(yè)權(quán)后，遲遲無法進(jìn)場開工，不僅給企業(yè)造成了損失，而且嚴(yán)重影響了政府的公信力。
“凈礦”出讓，即在礦業(yè)權(quán)出讓前，政府主動把工作再往前延伸一個鏈條，做好各項前期準(zhǔn)備工作，優(yōu)化出讓流程，以便企業(yè)在拿到礦業(yè)權(quán)后可以迅速開展勘查開采等工作。
“‘凈礦’出讓，是今后工作的方向。”自然資源部礦業(yè)權(quán)管理司司長姚華軍告訴記者，在生態(tài)文明建設(shè)的大背景下，“凈礦”出讓力圖解決礦業(yè)權(quán)與各類自然保護(hù)區(qū)、生態(tài)紅線等區(qū)域的空間避讓問題，做好與用地用海用林用草等審批事項的銜接，探索形成政府主導(dǎo)、平臺交易、部門登記的工作機(jī)制，建立自然資源、發(fā)改、環(huán)境、水利等部門協(xié)商機(jī)制，努力同步辦理各類審查要件，以此確保礦業(yè)權(quán)出讓前區(qū)塊“干凈”。這既保障了礦業(yè)權(quán)人的合法權(quán)益，同時對政府治理能力和水平的提升提出了新要求。
《意見》規(guī)定，開放油氣勘查開采市場。在我國境內(nèi)注冊，凈資產(chǎn)不低于3億元的內(nèi)外資公司，均有資格按規(guī)定取得油氣礦業(yè)權(quán)。
長期以來，我國的油氣勘查開采一直限定在指定范圍內(nèi)并實行嚴(yán)格的資質(zhì)管理。此次全面開放油氣勘查開采市場，是貫徹落實中央精神和有關(guān)要求的重大改革舉措。
2017年，中共中央、國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于深化石油天然氣體制改革的若干意見》，要求有序放開油氣勘查開采市場，逐步形成以大型國有油氣公司為主導(dǎo)、多種經(jīng)濟(jì)成分共同參與的勘查開采體系。外商投資準(zhǔn)入特別管理措施（負(fù)面清單）（2019年版）》中，石油、天然氣、煤層氣勘查開采對外商投資僅限于合資合作的限制被取消。同年，中辦國辦印發(fā)《關(guān)于營造更好發(fā)展環(huán)境支持民營企業(yè)改革發(fā)展的意見》，在電力、電信、鐵路、石油、天然氣等重點(diǎn)行業(yè)和領(lǐng)域，放開競爭性業(yè)務(wù)，進(jìn)一步引入市場競爭機(jī)制。
早在2011年，我國就探索了油氣勘查開采體制改革試點(diǎn)，在新疆、貴州和山西等地，先后以招標(biāo)、拍賣和掛牌3種方式開展了11輪油氣（含頁巖氣、煤層氣）探礦權(quán)競爭出讓，總面積達(dá)12萬平方千米。除了國有石油公司之外，36家市場主體進(jìn)入油氣勘查開采領(lǐng)域。
這些試點(diǎn)，為改革積累了有益經(jīng)驗。通過競爭，激發(fā)了市場活力，促進(jìn)了油氣勘查發(fā)現(xiàn)。2011年競爭出讓的南川頁巖氣區(qū)塊，新建產(chǎn)能6.5億立方米/年；民企中曼石油2018年競得的塔里木盆地溫宿區(qū)塊，多口井獲得工業(yè)油流。
“此次全面放開油氣勘查開采的市場準(zhǔn)入，包括探礦權(quán)和采礦權(quán)，更好地體現(xiàn)了油氣領(lǐng)域市場配置資源的決定性作用。”姚華軍說，外資企業(yè)、民營企業(yè)和各類社會資本的加入，將有利于進(jìn)一步激發(fā)市場活力，加大油氣勘查開采力度，穩(wěn)步提高國家的油氣產(chǎn)量。
“殼牌認(rèn)為在上游領(lǐng)域的進(jìn)一步開放令人鼓舞，對我們來說，這意味著在中國相關(guān)領(lǐng)域開展投資有更多的機(jī)會和選擇。”殼牌中國集團(tuán)相關(guān)負(fù)責(zé)人告訴記者。
近年來我國民營企業(yè)不斷發(fā)展、壯大，讓民營企業(yè)進(jìn)入油氣市場，競爭多了，市場活了，蛋糕大了。但同時，業(yè)內(nèi)專家表示，油氣行業(yè)有其特殊性，高投入、高技術(shù)、高風(fēng)險，相比3億元資產(chǎn)規(guī)模的要求，對民營企業(yè)來說，技術(shù)和人才將是考驗?zāi)懿荒苓~入市場門檻的關(guān)鍵。
市場開放后，對國有石油公司帶來了一定的壓力，中石化方面表示，在應(yīng)對油氣礦業(yè)權(quán)競爭性出讓方面，還缺乏相應(yīng)的工作機(jī)制和工作經(jīng)驗，在取得新區(qū)塊方面會有競爭壓力。
優(yōu)化儲量管理和分類——減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)
此次改革之前，我國一直沿用1999年發(fā)布的《固體礦產(chǎn)資源/儲量分類》國家標(biāo)準(zhǔn)。該標(biāo)準(zhǔn)分類根據(jù)礦產(chǎn)資源經(jīng)過勘查所獲得的不同地質(zhì)可靠程度和經(jīng)相應(yīng)的可行性評價所獲不同的經(jīng)濟(jì)意義，分為儲量、基礎(chǔ)儲量和資源量三大類16種類型。
而隨著市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，現(xiàn)行分類的問題逐漸凸顯，術(shù)語定義不準(zhǔn)確，分類過于復(fù)雜，邊界交叉不清，容易造成信息誤導(dǎo)，理解困難不易國際對比。
“由于類型過多，企業(yè)生產(chǎn)不愿用，地勘單位編制報告難度大。”自然資源部礦產(chǎn)資源保護(hù)監(jiān)督司司長鞠建華告訴記者，在實地調(diào)研了上千家礦業(yè)企業(yè)和地勘單位后，發(fā)現(xiàn)經(jīng)常用的以5種類型為主。
“這套標(biāo)準(zhǔn)有好的理念，但實際操作困難，比如邊際經(jīng)濟(jì)和次邊際經(jīng)濟(jì)，兩者之間不好劃分。”自然資源部礦產(chǎn)資源儲量評審中心李劍坦言，分類的復(fù)雜和概念的不清，容易導(dǎo)致統(tǒng)計數(shù)據(jù)的混亂，從而進(jìn)一步對決策產(chǎn)生影響。
多年來，針對礦產(chǎn)資源儲量分類的改革屢次提起，卻因難度太大而被擱置，久而久之，成了一塊難啃的“硬骨頭”。
礦產(chǎn)資源儲量是礦業(yè)開發(fā)的對象，更是礦產(chǎn)資源管理的核心內(nèi)容，其科學(xué)分類是掌握國情礦情和實施有效管理的重要前提。儲量分類是改革“最先一公里”的問題，不能再走老路、用老辦法。鞠建華表示，自然資源部組建后，決定對礦產(chǎn)資源儲量分類標(biāo)準(zhǔn)和儲量管理進(jìn)行系統(tǒng)性改革。
按照最簡單的“有沒有”“有多少”“可采多少”的邏輯，將儲量分類標(biāo)準(zhǔn)簡化為兩大類5種類型，力求科學(xué)合理、簡明實用、易于國際對比，最大化降低社會認(rèn)知和企業(yè)信息交易成本。固體礦產(chǎn)分為資源量和儲量，資源量按照地質(zhì)可靠程度由低到高分為推斷資源量、控制資源量和探明資源量；儲量按照地質(zhì)可靠程度和可行性研究，分為可信儲量和證實儲量。
“這項改革體現(xiàn)了自然資源部實事求是、按地質(zhì)工作規(guī)律和市場規(guī)律辦事的宗旨。”彭齊鳴說，改革后的儲量分類制度框架，國際市場上采用的通行做法基本接軌，有利于我們與國外同行進(jìn)行商務(wù)交流。“從更深的層次看，當(dāng)前大國博弈與制度供給和輸出是一個重要內(nèi)容，我國企業(yè)到境外投資礦業(yè)，無形中輸出了我們的標(biāo)準(zhǔn)和制度，對積極參與國際競爭無疑將發(fā)揮潛在的作用。”
在儲量管理改革方面，《意見》還有兩項“含金量高”的措施，一是取消礦產(chǎn)資源儲量登記環(huán)節(jié)，簡化歸并評審備案和登記事項，縮減辦理環(huán)節(jié)和要件。二是明確評審備案范圍和權(quán)限，縮減政府直接評審備案范圍，將原來18種評審備案情形減到4種。這些調(diào)整，減少了行政管理環(huán)節(jié)，對文件“瘦身”，極大地減少了企業(yè)辦事奔波之苦，進(jìn)而激發(fā)市場動力。
當(dāng)前，礦業(yè)發(fā)展進(jìn)入了一個新的調(diào)整期。在高質(zhì)量發(fā)展的主旋律下，礦業(yè)需要有更加科學(xué)有效的政策法規(guī)體系作為保障，這也是廣大礦業(yè)企業(yè)的期盼。
“《意見》邁出了改革關(guān)鍵的一步?？傮w上礦業(yè)界對《意見》持積極的態(tài)度，希望實施后能夠給企業(yè)帶來更多的便利與實惠。”不少業(yè)內(nèi)專家表示，《意見》實施過程中還有許多問題需要進(jìn)一步細(xì)化、優(yōu)化，要實現(xiàn)改革初衷，未來仍任重道遠(yuǎn)。
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